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Cumbre de Río-1992 Wolfgang
Sachs
Un
periodista preguntó al antiguo primer ministro de China, Chou Enlai,
qué pensaba de la Revolución Francesa. Chou Enlai vaciló un momento y luego
respondió: "Es demasiado pronto para opinar". Algo similar se puede decir sobre la Cumbre de Río de 1992. Tal como en el caso de la Revolución Francesa, aún está por verse el significado de la primigenia Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo de la ONU, llamada "Cumbre de la Tierra". A largo plazo, la historia decidirá. Sin embargo, nada más que 10 años después de su celebración, Río'92 fue un auténtico puzzle. Tal como un puzzle muestra imágenes diferentes, dependiendo de la percepción del observador, el evento de Río generó una serie de interpretaciones de acuerdo a la perspectiva de los diversos sectores.
Los ministros juzgaron el proceso de manera distinta que los
campesinos, los gerentes de forma diferente que los consumidores, y los ciudadanos de los países del norte
de forma distinta que los del
sur. El recuerdo de Río fue un campo de
enfrentamientos. Yo también, por ejemplo, interpreto Río desde mi punto de vista, desde mis experiencias en iniciativas sociales para comunidades rurales y ciudades, iglesias y empresas, desde la práctica de formulación de políticas y toma de decisiones de las ONG a través del mundo. En 1992, en Río, yo mismo me identifiqué más con la cumbre paralela, el Foro Global, donde las organizaciones de la sociedad civil formularon un conjunto de tratados alternativos a las declaraciones de la conferencia gubernamental. a)
Impulso de la política ambiental Río fue un hito en la expresión de las preocupaciones ambientales. El hecho mismo de la Cumbre de la Tierra, convocando a innumerables jefes de estado para firmar acuerdos de protección ambiental, impulsó políticas ambientales en todas partes del mundo. Muchos países lanzaron planes nacionales de acción ambiental, asignaron partidas presupuestarias y realizaron propuestas de legislación ambiental. Además, la implementación de evaluaciones de impacto ambiental, y su monitoreo, enriquecieron los instrumentos de gestión ambiental, y en casi todos los países se crearon ministerios del medio ambiente.
A nivel
internacional, las agencias de desarrollo de muchos países
donantes reorientaron sus operaciones bajo los criterios de la Agenda 21. Los
temas ambientales, así, comenzaron a ser incluidos en la agenda política. Río ayudó a establecer la gestión ambiental como un nuevo deber de los gobiernos, a nivel mundial. También catalizó Río nuevos instrumentos para la gobernabilidad ambiental internacional. Lo más importante fue un nuevo conjunto de leyes internacionales, establecidas a través de varias convenciones. Entre estas últimas, estuvo la Convención sobre Cambios Climáticos, la Convención sobre Diversidad Biológica, la Convención contra la Desertificación y varios tratados sobre gestión de peces migratorios, el control del comercio de sustancias tóxicas o la eliminación de los contaminantes orgánicos persistentes. Junto a estos acuerdos, se iniciaron procesos institucionales, tales como las Conferencias de las Partes (las COP) de los estados firmantes, convenciones, consejos, cuerpos científicos y tecnológicos, protocolos, paneles intergubernamentales y múltiples mecanismos de implementación. Todos ellos constituyeron una compleja maquinaria para la toma de decisiones multilaterales sobre política para la protección de la biosfera.
La
Agenda 21 creó, además, la Comisión sobre Desarrollo Sostenible, la cual ha
institucionalizado el debate sobre el desarrollo sostenible entre los actores
gubernamentales y todos los sectores no gubernamentales, incluyendo
empresarios, ONGs y pueblos indígenas. La preocupación por la naturaleza no sólo se filtró hacia la política a nivel administrativo, sino también a nivel conceptual. La sola idea del "desarrollo sostenible", en torno a la cual giró la Cumbre de Río, se convirtió en un compromiso un tanto ambiguo, pero altamente exitoso. Si bien las inmobiliarias y los ambientalistas fueron oponentes durante décadas, el concepto obligó a encontrarse y disputarse en un terreno común. Shell, Greenpeace, el Banco Mundial, o el Movimiento anti-Represas, todos invocaron el "desarrollo sostenible", y pocos negaron directamente el concepto. El concepto funcionó como un pegamento multipropósito, haciendo converger a la discusión a amigos y enemigos. En torno a esta innovación semántica, tanto los desarrollistas como los ecologistas tuvieron que reestructurar sus posturas, creando un terreno común que facilitó el intercambio entre el establishment y los promotores del cambio. El precio pagado por el uso común de este concepto fue la claridad. Los expertos y los políticos emplean hoy decenas de definiciones del "desarrollo sostenible", teniendo como resultado que los intereses y visiones en conflicto se disfrazan como la misma idea.
La
capacidad de convergencia demostró ser el punto fuerte del "desarrollo sostenible", y la
ambigüedad su punto débil. Pocas veces una conferencia había generado
tanto impacto en el terreno político como Río, simplemente a través del lenguaje. b)
Un faro para la sociedad En contraste con la conferencia de los gobiernos, la Asamblea de Organizaciones de la Sociedad Civil, o Foro Global, demostró ser el verdadero semillero de ideas y proyectos. Sin embargo, ambos eventos estaban en una relación simbiótica. La conferencia oficial de la ONU no hubiera llegado a realizarse sin las dos décadas de creación de conciencia y militancia por parte del movimiento ambiental internacional. Igualmente, el Foro Global paralelo no se hubiera generado sin la cumbre oficial.
En los años siguientes a
Río'92, el número de
ONGs aumentó en muchos países, y las organizaciones de activistas se beneficiaron
de la legitimidad que se dio a los temas ecológicos desde Río. De hecho, las ONGs
apelaron a los acuerdos de Río para
movilizar apoyo por sus preocupaciones. En comparación con las iniciativas de la sociedad civil, las empresas, municipios y gobiernos nacionales hicieron poco para avanzar hacia el desarrollo sostenible. Si no hubiera sido por los actores ciudadanos, el impacto de Río probablemente hubiera pasado inadvertido en muchos países. El mensaje de Río fue ampliamente difundido por: -organizaciones civiles, que
impulsaron debates públicos, crearon centros de investigación y realizaron publicaciones; Las innovaciones en eco-eficiencia de las empresas, y la difusión de programas locales de la Agenda 21, fueron el subproducto más destacado después de Río. En relación con la biodiversidad, por ejemplo, iniciativas generadas por organizaciones de mujeres impulsó un debate crítico sobre la conservación y regeneración de los recursos genéticos. En muchas partes del mundo se implementaron cambios para la sustentabilidad, y maduró la capacidad para posibilitar una transición.
Estos nichos desarrollaron experiencias innovadoras para el futuro,
y fueron vitales para
orientar las acciones futuras hacia los cambios. Hasta ese momento, Río tuvo un eco más amplio en
iniciativas a nivel local que nacional. Para la sociedad civil fue enormemente útil recurrir a Río 1992 como punto de referencia. Durante más de una década, las iniciativas no gubernamentales frecuentemente impulsaron a los gobiernos hacia la acción, enfrentándolos con sus propios compromisos. En nombre de la sustentabilidad, Río creó un espacio de legitimidad para la acción disidente e innovadora, y animó a actuar incluso en oposición a los gobiernos, a empresas o instituciones multilaterales.
Río llegó a ser la espina clavada en las
instituciones gubernamentales. Al igual que una constitución, las declaraciones
de Río sirvieron como arma para obligar a los poderes
a cumplir con sus compromisos públicos. Tal como la validez de una constitución no se socava simplemente porque no se
implementa, Río 1992 no se deslegitimizó, a pesar de que el discurso no fue seguido de acciones. c)
Promesas incumplidas En un contexto político más amplio, Río 1992 apareció como una promesa vacía. Si bien los gobiernos en la Cumbre de la Tierra se comprometieron ante los ojos y oídos del mundo a disminuir el deterioro ambiental y el empobrecimiento social, 10 años después no se percibió ningún cambio en estas tendencias. A pesar del aumento de riqueza en algunos países y sectores específicos, la pobreza y el deterioro ecológico continuaron aumentando. Como no se implementaron cambios fundamentales, el mundo continuó enfrentando pequeños y grandes desastres. Por supuesto, no fueron los gobiernos los únicos responsables del estado alarmante de la situación ambiental, pues las presiones de la modernidad eran más fuertes que el poder gubernamental. El simple hecho de detener la tendencia al incremento en el consumo de recursos, por ejemplo, era algo impensable. Después de Río, por tanto, y a pesar de las medidas tomadas u omitidas, la Tierra continuó haciéndose más calurosa, más pobre en diversidad de seres vivos y menos hospitalaria para mucha gente. A nivel global, las únicas buenas noticias (al menos para el medio ambiente, aunque no necesariamente para la gente) fueron que la superficie del planeta bajo protección ambiental aumentó la producción de CFC, y estancó las emisiones globales de carbono hasta 1998. Aparte de estos casos, continuó aumentando la presión humana sobre los recursos de la naturaleza, los ecosistemas y los sumideros. Aumentó el número de especies y hábitats en peligro de extinción, continuó la destrucción de los bosques vírgenes, empeoró la degradación de suelos fértiles, continuó la pesca excesiva en los mares y surgió una nueva amenaza a la biosfera, por causa de la ingeniería genética.
Ciertamente, las cifras globales
no reflejaron éxitos particulares, y escondieron fracasos. No obstante, dado
que la vida se mide a escala planetaria, lo importante es al final la integridad y resiliencia de aquellas redes de la vida, que
forman la biosfera. Por decirlo de otra manera, la cirugía de Río pudo mejorar pequeños aspectos
específicos, pero la salud general del paciente no mejoró en absoluto. Por último, Río no sólo analizó el medio ambiente, sino también el desarrollo. Para los países del sur, la inclusión del desarrollo en la agenda fue crucial en la fase preparatoria de Río, sin lo cual probablemente no habrían apoyado la idea de una cumbre de la ONU sobre estos temas. Simultáneamente, el Sur recién había emergido (de la década perdida de 1980) insistía en obtener mayor cantidad de recursos (capital y tecnología), a cambio de tomar medidas de protección ambiental. Los países del sur interpretaron la Cumbre de Río como una promesa de considerables transferencias de recursos, sobre todo cuando vieron que los países participantes plasmaron su firma a una Agenda 21 que establecía una serie de convenciones ambientales. Para el Sur, por tanto, pareció que al fin el Norte los iba a escuchar, y que también a ellos les interesaba mantener la estabilidad ambiental. Estas expectativas se vieron profundamente frustradas. El secretariado de la Comisión para Medio Ambiente y Desarrollo de la ONU (CNUMAD) había estimado que, para implementar la Agenda 21 en los países de bajos ingresos, se requerían 600.000 millones $/año entre 1993 y el 2000, de los cuales unos 125.000 millones $ vendrían de la cooperación al desarrollo oficial entre los estados. Para concretar esta meta, los países ricos reafirmaron su compromiso de aportar el 0,7% de su PIB a los Fondos de Cooperación al Desarrollo. No obstante, las promesas se desvanecieron tan rápidamente como el paso de los años desde Río. En realidad, los flujos de cooperación al desarrollo disminuyeron de 69.000 millones $ en 1992 a menos de 53.000 millones $ en el 2000 (según French 2002). Tampoco se materializaron las inversiones adicionales prometidas. El único resultado económico tangible que se generó a partir de Río fue 5.000 millones $, en su mayoría para el Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF), de los cuales sólo se gastó una parte. Adicionalmente, la mentada transferencia de tecnología ambiental no se concretó. Finalmente, cabe señalar que, si la actitud del Norte hacia el Sur era ambigua hasta Río 1992, los años siguientes evidenciaron el continuismo de esta tendencia depredadora, y la ausencia de voluntad política para cambiar el rumbo.
No sólo los compromisos de Río no se cumplieron, sino que el
Sur debió enfrentar la indiferencia del Norte ante
los programas de ajuste estructural del FMI, la
Cumbre Social de Copenhague, los programas de alivio de la deuda externa del G-7,
la continua caída del precio de las materias primas en el mercado mundial, por no mencionar la política arrogante de la
OMC.
En síntesis, el Sur fue conducido por un difícil camino en la década
posterior a Río. d)
Río sucumbió ante Marrakech Sólo dos años después de la Cumbre de Río-1992, los mismísimos gobiernos que se presentaron como guardianes de la Tierra, se transformaron en vendedores de la Tierra, en el Acuerdo de Marrakech-1994. Con el establecimiento de la OMC en dicho Acuerdo de Marrakech, los gobiernos livianamente aceptaron obligaciones cuyos efectos se sumaron a la acelerada venta del patrimonio natural mundial. Mientras Río se preocupó de la protección y uso racional del patrimonio natural, Marrakech, como culminación de la Ronda de Urguay del GATT, abrió un acceso incondicional del sector empresarial a dicho patrimonio natural. Mientras Río promovió la autoridad de los estados para implementar reglas en favor del bien común, Marrakech debilitó el poder regulador de los estados, en favor de la libre movilidad empresarial. Como resultado, la política internacional estuvo dominada por constantes intentos para crear un mercado mundial, sin fronteras, donde el capital y los bienes (¡pero no la gente!) podían moverse libremente, regulados sólo por la ley de la oferta y la demanda. Lejos de priorizar la sustentabilidad o la democracia en el manejo de los asuntos públicos, las políticas globales, las élites del Norte y del Sur llegaron a considerar que la libertad de los mercados es el valor supremo de la política.
Mientras en Río se logró un buen discurso, en Marrakech se
logró una rápida implementación en una dirección contraria. El cambio de
prioridades frenó todo avance serio hacia la sustentabilidad después de Río e
incluso provocó tendencias hacia un mayor deterioro. A medida que la globalización neoliberal se imponía como la forma dominante de globalización, se podían distinguir tres impactos. El 1º impacto fue el objetivo explícito de la globalización es expandir el crecimiento económico en escala y alcance. Con la expansión de las inversiones desde los países de la OCDE, se expandió un modelo de desarrollo históricamente anticuado hacia los países recientemente industrializados, y aún más allá de estos. Ese modelo económico, basado en la transformación del patrimonio natural en materias primas para el mercado mundial, se expandió hacia los rincones más lejanos de la Tierra. El aumento del ingreso a nivel nacional históricamente siempre estuvo acompañado de un incremento en el consumo de recursos. Sin embargo, en la economía post-industrial, la curva de crecimiento de ingresos sólo se desacopló del consumo de recursos después de llegar a un alto nivel de insustentabilidad.
Esta situación fue más grave aún en sistemas donde los
precios no expresaban la realidad ecológica. Por ello, cualquier expansión
comercial, aún con un incremento de eficiencia por unidad de producto,
finalmente aceleró la degradación ambiental (desaparición de bosques, la erosión
de suelos, la saturación atmosférica con carbono). El rápido aumento de la
expansión económica impulsada por el libre comercio ha anulado los pequeños
avances que pudieron materializarse desde Río. El 2º impacto fue la presión de la apertura de mercados ha forzado a muchos países del Sur y del Este a aclerar la explotación de su patrimonio natural. Con el ajuste estructural como política permanente, con la restricción monetaria fiscal, la reducción del gasto social y la promoción de las exportaciones, se pretendió garantizar condiciones de operación estables para los inversionistas y los actores de mercado. En su esfuerzo por estabilizar las divisas y pagar la deuda externa, los países aceleraron la explotación de minerales y recursos biológicos, como solución de corto plazo.
Colocando mayor cantidad
de petróleo, gas, madera, metales y otros recursos en el mercado global, los
países deseaban impedir que se deterioren sus ingresos de exportación, y
vendieron hasta la "herencia familiar". Por
ejemplo, Rusia vendió los tesoros de Siberia, Senegal ofreció derechos
pesqueros a España y Japón, México facilitó la explotación en bosque nativo después de la crisis del peso, al igual que Brasil e Indonesia. Cuando el
estatus de un país está en juego en el mercado mundial, se posterga la
sustentabilidad. El 3º impacto fue la presión del mercado global, los gobiernos suelen sacrificar la protección de los bienes públicos en pos del interés comercial del sector privado. Obligados a ofrecer condiciones favorables para atraer el capital especulativo, los gobiernos se mostraron escépticos a la hora de establecer nuevas regulaciones, y tendieron a ignorar las reglas existentes. Cuando el costo de trasladar las unidades de producción de un país a otro disminuye en forma considerable, las empresas transnacionales pueden escoger libremente las condiciones políticas e institucionales más favorables para sus negocios alrededor del mundo.
Así,
el poder económico se convierte en poder político, ya que las empresas pueden
influir en las tendencias de generación de empleos e incluso de impuestos, y
obstaculizar el cumplimiento de regulaciones urbanas, ambientales y sociales.
Los gobiernos han enfrentado el mismo dilema en asuntos sociales y ambientales. Cuando más importante se torna la protección ambiental, menos capacidad
tienen para concretarla. Sin embargo, a nivel conceptual, los documentos oficiales de Río abrieron una puerta para el ascenso de la actual lógica económica. Río no escondió su apoyo por un mercado sin restricciones. Por ejemplo, en el cap. 2 de la Agenda 21 se recomienda "fomentar el desarrollo sostenible mediante la liberalización del comercio, logrando que el comercio y el medio ambiente se apoyen mutuamente" (II, 3). De igual manera, de los gobiernos se esperaba que tuvieran en cuenta y los resultados de la Ronda de Uruguay y "fomentaran un sistema comercial multilateral, no discriminatorio y equitativo" (II, 9). Los preconceptos neoliberales ya estaban incluidos en el discurso de Río. Es más, no podemos desconocer el enorme lobby realizado durante la preparación de Río para asegurar que la movilidad empresarial sin condiciones y sin regulaciones fuera establecida como parte de la solución y no como parte del problema. Este hecho fue facilitado por la visión, aunque cuestionable por cierto, de que el crecimiento económico era una condición para la sustentabilidad y que el mercado irrestricto genera eficiencia. Adicionalmente, muchas veces se representó la protección ambiental como resultado de la privatización y la desregulación. También se argumentó que si el mercado quedara libre de restricciones, generaría mayor eficiencia en el uso de los recursos, un argumento que podría ser cierto en algunos casos muy específicos, pero no frente a la expansión comercial de gran escala. Río contribuyó, así, a enmarcar la agenda de la sustentabilidad en el contexto del crecimiento económico y del libre comercio.
Desgraciadamente, a medida que la tendencia pro-libre comercio se impuso en los años posteriores
a Río, quedó claro que algunas semillas del fracaso en la implementación del
desarrollo sustentable ya habían sido sembradas en Río mismo. e)
El engañoso recurso al desarrollo Río no logró superar la idea tradicional del desarrollo. Al contrario, mientras reconocían el estado del deterioro ambiental, los gobiernos de Río insistían en relanzar el desarrollo. En la mayoría de los documentos de Río, el derecho al desarrollo es priorizado como el objetivo principal, y se preocuparon mucho para asegurar que ninguna frase pudiera leerse como un intento de restringir el desarrollo. El desarrollo puede significar casi cualquier cosa (construir rascacielos o instalar unas letrinas, hacer perforaciones para extraer petróleo o para extraer agua, establecer industrias de software o viveros forestales), y es un concepto aparentemente neutro. Así, el desarrollo es fácilmente usado como vehículo de perspectivas contradictorias. Por un lado, están los defensores del PIB que identifican el desarrollo con el crecimiento económico per cápita, sin preocuparse de que el crecimiento económico explota el capital social y natural para producir más capital monetario. Por otro lado, están los defensores de la equidad quienes identifican el desarrollo con más derechos y recursos para los pobres y recomiendan priorizar la búsqueda del bien común en base al patrimonio social y natural.
Poner ambas perspectivas en un mismo
marco conceptual no sólo causa confusión, sino también es un encubrimiento
político. Pues bien, muchas de las deficiencias de Río tuvieron su origen en la naturaleza
ambigua del concepto desarrollo. Como resultado, la concepción del "desarrollo sostenible" fue privada de un significado claro al vincular sostenible con desarrollo. No es sorprendente que el sumar una calificadora a un marco conceptual sólo resultaría en confusión. La definición de qué es lo que debe mantenerse sustentable, fue siempre ambigua, generándose eternos conflictos sobre la naturaleza y alcance del desarrollo sustentable. Ya en la Estrategia Mundial de Conservación de 1980, donde por 1ª vez se hacía referencia a la noción de "desarrollo sostenible", se realizó una operación semántica fundamental, al cambiar la palabra sostenibilidad desde la naturaleza al desarrollo. Mientras sustentable anteriormente se refería a recursos vivos, como bosques o pesqueras, a partir de allí se refirió al desarrollo. Así, en los años siguientes, todo tipo de actores (desde gobiernos motivados por el poder y empresas motivadas por las ganancias, hasta los pueblos indígenas y las organizaciones activistas) utilizaron el término desarrollo sustentable para exponer bajo él sus propios intereses. Al incluirse la definición de "desarrollo como crecimiento económico" dentro del concepto de desarrollo sustentable, se dificultó liberar la agenda del nuevo desarrollo, generada en Río, de la ideología del crecimiento económico. Esto ha tenido enormes consecuencias para el desarrollo y para la comprensión del concepto de sustentabilidad. Si el crecimiento económico es asumido como un imperativo natural, todo esfuerzo se focaliza sólo a reformar los instrumentos del crecimiento (las tecnologías, las formas de organización, la estructura de incentivos), mientras los resultados del crecimiento (el consumo, el confort) se dan por descontado. En un contexto así, fácilmente se olvida que la capacidad de carga de la naturaleza es limitada. De hecho, la conciencia sobre el impacto de la actividad humana sobre la naturaleza puso en duda la lógica del crecimiento. ¿Hasta dónde debe llegar el crecimiento? ¿Qué fines pueden justificar la apropiación total de los recursos naturales finitos? ¿La producción de tanques, la construcción de carreteras o la producción de alimentos para los hambrientos?
Hoy en día, es evidente que las sociedades centradas en el uso del automóvil,
los supermercados, la expansión urbana, la agroindustria química, y las plantas
de energía en base a combustibles fósiles, nunca llegarán a ser sustentables.
Sin embargo, la filosofía del desarrollo como crecimiento descarta tales
preguntas, ignorando la idea de los límites; esta es otra de las razones por
las cuales el proceso de Río resultó inocuo. Sin embargo, para todos los países, tanto del norte como del sur y del ex bloque comunista, fue políticamente conveniente no cuestionar, en los años subsiguientes a Río, la filosofía del desarrollo como crecimiento económico. Así, los países del sur y las economías en transición podrían seguir formulando exigencias por la justicia y por el reconocimiento de demandas de crecimiento económico sostenido, sin hacer distinciones fundamentales sobre ¿qué tipo de crecimiento?, ¿en qué dirección?, ¿para el beneficio de quién? En cuanto a los países del norte, protagonistas del crecimiento económico, tras la bendición del desarrollo se sintieron justificados para acelerar la carrera económica. Así, el desarrollo quedó sin impugnar y la búsqueda incesante del súper-desarrollo y del poder económico de los países del Norte nunca fue cuestionada por la política ambiental oficial. En consecuencia, las élites del Sur y el Norte podían alegrarse con los resultados de Río. De hecho, fue la alianza nefasta entre los gobiernos del norte y los del sur, a favor del desarrollo como "crecimiento económico", lo que enturbió y coartó el espíritu de Río. .
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