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Ecología y Política Wolfgang
Sachs
En
los últimos años ha emergido a nivel mundial una conciencia sobre los límites biofísicos del
crecimiento económico, y existe la necesidad de que las instituciones respondan
a este cambio en el actual contexto histórico. Hoy, además de la paz, el reto
ambiental es el tema más esencial sobre cual debe girar el sistema de la ONU. a)
Hacia una organización ambiental mundial Los errores, una vez cometidos, tienden a permanecer. La Conferencia sobre Medio Ambiente Humano de la ONU, en Estocolmo-1972, no logró construir una base institucional sólida para abordar los temas ambientales dentro de la familia de organizaciones de la ONU. El Programa para el Medio Ambiente de la ONU (PNUMA), 1ª institución ambiental internacional importante, nació de la conferencia de 1972, y se supuso que seguiría siendo pequeña para siempre, y sólo como un sencillo programa del Consejo Económico y Social (ECOSOC), y no como una organización independiente de las Naciones Unidas.
Se esperaba que el PNUMA
actuara como gestor y coordinador de otras organizaciones, sin un presupuesto
autónomo ni programas propios. Institucionalmente, por lo tanto, la Conferencia
de Estocolmo dejó un legado bastante pequeño. Este sistema no cambió en la Cumbre de la Tierra de Río-1992, sino que añadió confusión a la debilidad. El resultado institucional de la conferencia de 1992, la llamada Comisión sobre Desarrollo Sustentable (CDS), no fue diseñada para conceder autoridad a los temas ambientales o de desarrollo.
Aparte de la CDS, también emergieron
convenios y tratados, pero sin coordinación, lo que en vez de consolidar,
fragmentó la coherencia institucional. Por lo tanto, a nivel institucional, Río
dejó un legado confuso.
En
concreto, hoy enfrentamos el hecho, de que las preocupaciones ambientales están
asombrosamente sub-institucionalizadas a nivel multilateral. Se insertan de
manera insuficiente en el poder institucional y en la competencia operativa. Por
lo tanto, no es sorprendente que los límites biofísicos nunca hayan llegado a
ser un asunto determinante para la ONU, aunque varias agencias especializadas
han asumido temas ambientales. Además, de esta débil presencia de los temas ambientales entre las organizaciones de la ONU, los procesos posteriores a Río contribuyeron al cambio del enfoque desde las instituciones de la ONU hacia las instituciones de Bretton Woods en la década de 1990. Mientras las instituciones de la ONU representan valores públicos como la paz, los derechos humanos y la cooperación; la trinidad del BM, el FMI y la OMC encarnan los valores económicos de la competitividad, la estabilidad de divisas y los mercados libres.
Este
cambio a favor de los valores económicos ocurrió en el proceso de globalización
empresarial, mientras que el proceso de internacionalización centrada en los
derechos humanos de la ONU pasó a segundo plano. Cualquier intento
institucional para reequilibrar los valores económicos, sociales y ambientales
mejorará el perfil general del medio ambiente. Actualmente, el sistema de gobierno ambiental es débil, fragmentado y generalmente ineficiente. El proceso caótico, que hasta ahora ha caracterizado al sistema de gobierno ambiental, tiende a ser flexible y menos controlable por una autoridad superior. Por ello, quizás sea ya hora de desarrollar estructuras más claras, que profundicen los compromisos, concentren los esfuerzos y aseguren paridad entre las instituciones de la ONU y de Bretton Woods.
Sólo un equilibrio entre una
pluralidad de instituciones garantizará un equilibrio entre una pluralidad de
objetivos, ya sean sociales, ambientales o económicos. No se puede instalar
ningún sistema de chequeo y balance a menos que se establezca una organización
ambiental de igual status que otras organizaciones multilaterales como la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización Mundial de la
Salud (OMS) y la Organización Mundial del Comercio (OMC). Una excesiva fragmentación también socava la efectividad. Actualmente, hay más de 500 acuerdos y tratados internacionales relacionados con el medio ambiente, de los cuales más de 300 han sido adoptados desde Estocolmo-1972, y unos 41 son considerados como convenios centrales (PNUMA 2001).
En la medida en que ha
aumentado el número de tratados, han surgido problemas de duplicación y falta
de coordinación. Además, cada tratado crea su propia maquinaria
mini-institucional, incluso secretariados y reuniones anuales, que están
dispersas alrededor del mundo, dando como resultado una diplomacia ambiental
internacional que a veces se asemeja a un circo itinerante. Finalmente, la oferta de ayuda, en particular alos países del Sur, parece ambigua. No obstante las actividades del Programa para el Desarrollo de la ONU (PNUD), no se puede dar por sentada la creación de capacidad en los temas ambientales, aunque los acuerdos presuponen cada vez más personal capacitado.
Además, no existe ningún espacio organizacional, con excepción del Fondo
Mundial para el Medio Ambiente (GEF), para las múltiples transferencias económicas
vinculadas a los acuerdos internacionales. En ambos aspectos, una organización
ambiental podría dar estabilidad y transparencia a las transferencias norte-sur.
Para
fortalecer los temas ambientales dentro del sistema de gobierno global,
sugerimos que el PNUMA ascienda al status de una Organización Ambiental
Mundial. Esta organización debe tener su propio presupuesto, una fuente de
financiamiento fiable, personalidad jurídica, mayores recursos económicos y
humanos, mayores atribuciones y una adecuada estructura de gobernabilidad. Los fondos podrían provenir de los gobiernos miembros y de nuevos recursos, tales como los pagos de los usuarios de los bienes comunes globales. La transformación del PNUMA en una Organización Ambiental Mundial (OAM) podría ser semejante a la OMS y la OIT, o a la Conferencia sobre Comercio y Desarrollo de la ONU (UNCTAD). Esto es un cuerpo establecido por la ONU para el debate y la cooperación sobre política comercial internacional.
Aparte del PNUMA, la
organización podría integrar los secretariados de las convenciones ambientales
relevantes. Sus principales áreas de actividad serían coordinar el sistema de
gobierno ambiental global, vigilar la generación de capacidades y
transferencias; y apoyar la definición de los acuerdos y estándares
multilaterales.
Sin
embargo, cabe enfatizar que la organización debe tener un carácter horizontal
y no jerárquico. Deberá ser una institución de gobernanza cooperativa, y no
una institución gubernamental global. Su estructura de toma de decisiones debe
estar gobernada por un sistema norte-sur de paridad, requiriendo una mayoría
simple de cada lado. b)
Hacia una agencia internacional para energías renovables Avanzar hacia economías solares a nivel mundial implica un cambio fundamental en la base de recursos de la sociedad. La demanda energética y de materias primas debería provenir desde fuentes solares de energía y materias primas solares. Ya están disponibles una serie de tecnologías de energías renovables, que incluyen la energía solar fotovoltaica y termal, la energía eólica y la biomasa, la energía de las mareas y las olas, y las minicentrales hidroeléctricas. También sabemos que una transición hacia las energías renovables es el camino real hacia la sustentabilidad, pues éstas son favorables para el clima y no contaminantes e inagotables. La luz solar abunda más en los lugares donde vive la mayoría de los pobres del mundo. Numerosos estudios han demostrado que, si son usadas con eficiencia, la luz solar y la biomasa están disponibles en cantidades suficientes, para mantener un nivel decente de bienestar en forma continua, por un tiempo indefinido y económicamente en todas partes del globo. De hecho, en el futuro, las renovables tienen el potencial de satisfacer la demanda mundial de energía. Por lo tanto, es sólo en base a las renovables que los países en transición y los del Sur van a poder satisfacer sus crecientes necesidades de energía. Además, estas tecnologías disminuyen la dependencia de las importaciones de energía primaria y ahorran dinero que usualmente se gasta en infraestructura para distribuir las formas tradicionales de energía. De hecho, las fuentes renovables se pueden recolectar y convertir en energía útil en el mismo sitio donde se necesita la energía.
Esta
es la única manera de hacer
disponible el poder energético a menores costos, ya que no será necesario
construir costosas redes de energía, ni se necesitará transportarla a grandes
distancias. Esto es crucial, dado que actualmente 2.000 millones de personas
viven en áreas sin acceso a redes de energía.
Los
países industrializados (y los polos urbano-industriales en muchos países en
desarrollo) enfrentan un desafío análogo, aunque desde diversos puntos de
partida. Atrapados como están en sistemas de energía fósil convencional,
deberán dejar este camino que no tiene salida y embarcarse en una completa
transformación de la base de recursos para responder a las necesidades energéticas. Recientemente, varios países han demostrado que es posible tener altas tasas de crecimiento de las energías renovables si existen marcos políticos favorables. Se han ofrecido incentivos para la industria de tecnologías de recursos renovables.
Si
el uso de las renovables se hace rentable, se expandirá el mercado para ellas.
Esto ha sido posible en varios países europeos, a través de leyes que
establecen el precio al cual los operadores de redes tienen que comprar la
electricidad generada por productores descentralizados e independientes. Como resultado, se han generado nuevos sitios de producción y se han logrado importantes reducciones de costos. Las experiencias en Alemania, España, Finlandia y Austria demuestran que, en algunas décadas se podría producir un mayor cambio hacia las renovables.
Más aún, las mismas experiencias indican
que tal cambio no implicará un mayor costo económico en la escala macro, sino
beneficios adicionales, tales como menos riesgo de la energía nuclear y fósil,
menos desempleo, mayor independencia de las importaciones de combustibles y
abastecimiento más seguro.
Dado
que la transición hacia materiales y combustibles renovables debe ocurrir en
forma rápida y a gran escala, debe implementarse una agencia internacional
especializada para este fin. La propuesta es establecer una Agencia
Internacional para las Energías Renovables (IRENA). Esta propuesta fue
presentada por 1ª vez en 1980 por la Comisión Norte-Sur, que presidió
Willy Brandt y que reciente- mente también fue promocionada por Eurosolar.
Las
tareas prioritarias de IRENA deberían ser: -diseñar
programas nacionales para introducción de energías renovables, Es aconsejable establecer tal agencia en forma descentralizada, siguiendo el modelo del Instituto de Investigación Agrícola (CGIAR), que trabaja bajo el auspicio de la ONU en distintos lugares del mundo. Cabe señalar que la Agencia Internacional de Energía Atómica (AIEA), creada en 1958, tenía entre sus tareas la transferencia no comercial de la tecnología nuclear. Lo que se consideró necesario en ese tiempo para ese tipo de energía, hoy ya es imperativo para las energías renovables. De hecho, como la energía nuclear ya está obsoleta, IRENA podría llegar a reemplazar la AIEA. Además, IRENA tendrá que ser independiente de los intereses económicos y financiada por los países miembros.
Tal como ocurrió con el establecimiento de la AIEA, basta la voluntad
de unos pocos gobiernos para crear tal agencia, la cual permitiría afiliarse a
todos los países interesados. Al implementar sus compromisos básicos, la
agencia ganará una reputación positiva y, por consiguiente, atraerá a nuevos
países miembros. c)
Hacia una corte internacional de arbitraje La sociedad global, no muy distinta las sociedades nacionales, está plagada de conflictos. En la medida en que las naciones y empresas, las comunidades y los individuos aportan experiencias, intereses y puntos de vista extraordinariamente diversos al escenario global, es imposible imaginar que no existirán conflictos. Al contrario, los conflictos generan las perturbaciones, alianzas e ideologías en esta sociedad global.
No existe una sola manera universal de ver
los puntos de vista que ofrecen las perspectivas particulares. Por lo tanto,
cualquier estructura de gobierno global deberá asumir que los conflictos que
emergen de la sociedad no son evitables, ni solucionables. En el mejor de los
casos, pueden identificarse antes que degeneren en violencia, resolverse de
manera pacífica y redirigirse hacia una tensión productiva. Las democracias liberales han enfrentado conflictos desde sus comienzos, razón por la cual su marco político se basa en instituciones capaces de manejar conflictos. Los parlamentos, las cortes de justicia y una ciudadanía critica son los pilares de un sistema que apunta a regular los conflictos en vez de eliminarlos.
Es notable que tales instituciones son escasas a nivel global. Además,
los Estados liberales han adoptado el principio de la separación de poderes, el
cual, al dividir los poderes legislativos, ejecutivos y judiciales, controlan la
autoridad con un sistema de chequeo y balance. A nivel global, esta separación
de poderes también es rudimentaria y, en la mayoría de los casos, inexistente. La OMC ha proclamado su autoridad en este contexto. Ha llegado a ser en términos concretos, la autoridad suprema del sistema de gobierno, ya que reúne implícitamente en una sola institución las funciones legislativas, ejecutivas y judiciales. El comercio afecta a toda la sociedad; sin embargo, los comités de la OMC están principalmente constituidos solo por representantes estatales, economistas y todos varones. Un simple cambio en esta representación y la apertura del proceso de toma de decisiones a políticos, no economistas y mujeres generarían un cuadro muy diferente.
La perspectiva global única de la economía neoclásica dejaría de
dominar al mundo. Sin embargo, especialmente a nivel institucional, la autoridad
de la OMC proviene de su sistema de resolución de disputas, compuesto por
jueces designados por la OMC y escogidos por sus antecedentes comerciales, y no
por su experiencia social o ambiental (a menudo requerida por la temática del
caso). La resolución de disputas en la OMC es un sistema de resolución poderoso. Por ello, sus conclusiones son adoptadas automáticamente por todos los miembros, y si los países no cumplen, enfrentan multas o medidas comerciales punitivas. Sólo un consenso puede revocar tal decisión final.
Esta situación pone en duda la
existencia de estándares de un debido proceso. Con este poderoso instrumento,
el sistema de Resolución de Disputas de la OMC hace pronunciamientos que
afectan áreas ajenas al ámbito que le corresponde (es decir, sobre temas
ambientales, sociales y de derechos humanos, al redefinirlos como asuntos
relevantes para el comercio).
Así,
la OMC excede su competencia para juzgar asuntos comerciales y pretende
determinar amplios aspectos de la vida pública. Si bien es necesario disminuir
las atribuciones de la OMC, también es necesario expandir la competencia del
sistema de ONU y de otros organismos como la OIT, la OMS y eventualmente de la OAM. Es hora de restituir un verdadero equilibrio de poder entre
las dos institucionalidades globales en conflicto: la OMC (junto con el BM y el FMI) y la ONU. Dado que futuros conflictos son inevitables, se requiere un cuerpo judicial supranacional para la resolución imparcial de las disputas sobre competencia. Consideramos necesario sacar varios temas del sistema de resolución de disputas de la OMC para que sean tratados por una corte internacional de arbitraje.
Tal
Corte ya existe: la antigua Corte Permanente de Arbitraje (CPA), de La Haya. De
hecho, considerando la lacunae en los mecanismos actuales de resolución de
disputas, tales como el de la OMC, los 94 estados miembros de la CPA adoptaron
en junio de 2001 "reglas opcionales para el arbitraje de disputas relacionadas
con los recursos naturales y/o el medio ambiente".
La
CPA y sus Reglas Ambientales tienen las siguientes características: 1º
No
son sólo estados los que pueden presentar casos al CPA, sino también cualquier
sector y número de actores no estatales, como organizaciones no gubernamentales
o intergubernamentales, empresas y grupos privados. 2º
Las
partes voluntariamente se ponen de acuerdo al entrar en el arbitraje y aceptan
los resultados de éste como vinculantes. También se ponen de acuerdo para resolver una
disputa sobre cualquier tema y deben hacer referencia a convenios, acuerdos y
contratos previos, en relación a los cuales surge la disputa. Se puede otorgar
el consentimiento al árbitro antes de la disputa en un contrato o tratado, pero
también puede ser otorgado ad hoc en conformidad con el acuerdo de sumisión. 3º
Los
árbitros se eligen caso por caso, incluyendo un
árbitro de una lista de expertos en legislación ambiental y de una lista de
expertos en ciencia ambiental para apoyar al tribunal. 4º
El
tribunal de arbitraje escucha los casos en base a las declaraciones del
demandante y la defensa, además de posibles testigos, documentos y otras
evidencias. 5º
El
tribunal puede ordenar medidas provisorias de protección sobre el tema en
disputa, para preservar los derechos de cualquiera de las partes, o para evitar
daños graves al ambiente al que corresponde la disputa. 6º
Se
puede asegurar el resultado del arbitraje a través de las cortes nacionales. Dado que las Reglas Ambientales de la CPA pueden abordar cuestiones de interpretación del universo de acuerdos internacionales, asegurar acceso a la justicia a la sociedad global y ofrecer acceso a la experiencia ambiental, legal y científica de esta corte representan el mecanismo más avanzado actualmente disponible, para resolver las disputas internacionales sobre medio ambiente y/o recursos naturales. .
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